• HRM
• Consultancy
• South Africa

Problemen van huisvesting in Zuid Afrika

Idealistisch begin
In 1994 beloofde president Nelson Mandela de bouw van een miljoen huizen in vijf jaar tijd. Huisvesting was een van de speerpunten in de verkiezingscampagne van 1994, want de huisvesting was met 4,5 miljoen woningzoekenden een immens probleem. Dit is ontstaan door decennialang township beleid, door de trek van het platteland naar de stad en de groei van krottenwijken aan de rand van de steden.

De belofte van één miljoen huizen is gerealiseerd. In 1994 is dan ook een groots huisvestingsprogramma opgetuigd. Weliswaar is de belofte van een miljoen huizen in vijf jaar tijd net niet gehaald, inmiddels zijn er bijna 2.4 miljoen huizen gebouwd (december 2006). Van meet af aan heeft het huisvestingsprogramma zich gericht op verschillende woonvormen. Veruit de meeste woningen zijn opgeleverd als een soort cascowoning en staan bekend als RDP-woningen (vernoemd naar het Reconstruction and Development Programme – zie hieronder). Daarnaast zijn er ook ‘self-built’ woningbouw projecten gestart en is er een begin gemaakt met het opbouwen van een sociale huursector. Voor de financiering is er een subsidieprogramma ingesteld (www.housing.gov.za - subsidy info).

Huisvesting nog steeds een topprobleem
De Zuid-Afrikaanse overheid heeft in de afgelopen tien jaar een groots aantal woningen laten bouwen. Maar dit is nog niet de oplossing voor het huisvestingsprobleem. Met name de kwaliteit en de locatie van gesubsidieerde woningen laten te wensen over. Er is nog steeds een tekort aan woningen en de woningmarkt voor goedkope woningen functioneert slecht.

Als gevolg van nationaal beleid hebben provincies en gemeentes in rap tempo grond moeten vrij maken voor nieuwe woningen. Een uitgelezen kans om de spreiding in steden aan te maken; tijdens de apartheid zijn er overal bufferzones gepland om niet alleen bevolkingsgroepen maar ook functies van wonen, werken, recreëren te scheiden. De woningbouwprogramma’s hebben totnogtoe weinig bijgedragen aan het opheffen van deze spreiding. Het sociale huurprogramma vormt daarop een uitzondering; de meeste sociale huurwoningen zijn op binnenstedelijke locaties gerealiseerd.

Het op grote schaal bouwen van RDP-woningen heeft geleid tot goedkope massale nieuwe townships voor huishoudens met lage inkomens. Deze RDP-woningen zijn circa dertig vierkante meter groot, slecht gefundeerd, met zinken dak, zonder plafonds, koud in de winter, heet in de zomer en op slechte locaties.

De RDP-woningen zijn dan ook in rap tempo doorverkocht in de eerste periode, soms voor een krat bier. Sinds een aantal jaren kan een RDP-woning pas na zeven jaar worden doorverkocht. Bovendien wordt er tegenwoordig een eigen bijdrage gevraagd, met uitzondering van de allerarmsten, ouderen, gehandicapten en zieken. Die bijdrage moeten ze of in geld, of in werk leveren. Verwacht wordt, dat mensen dan eerder de verantwoordelijkheid voor hun woning en leefomgeving nemen.

Sinds de democratie in 1994, is het gebrek aan adequate huisvesting nog steeds een topprobleem in Zuid-Afrika. Dat geldt ook voor de daarmee samenhangende problemen, zoals onveiligheid en hygiëne. De harde werkelijkheid voor de meeste zwarten is een leven in overbevolkte townships. De kloof tussen rijk en arm, tussen een groep kansrijken en een massale groep kansarmen, is groter geworden. Niet langer is de kloof het grootst tussen zwart en blank, tegenwoordig is de kloof het grootst op inkomen. De Gini-index (het verschil tussen rijk en arm) is in Zuid-Afrika het hoogst ter wereld.

Een moeilijke mentaliteit
In 1994 is politiek een streep door de Apartheid is gezet. Maar dit betekent nog niet dat ook de maatschappij en de mensen dat hebben gedaan. Er heerst nog steeds een hoog apartheidsgehalte. Townships zijn no-go areas. Zuid-Afrika heeft nog een lange weg te gaan voordat de ANC-belofte 'A better life for all' werkelijkheid wordt.

De tragiek van de Apartheid heeft niet alleen diepe sporen nagelaten in tastbare armoede, werkloosheid en ongeschooldheid. Maar ook in de mentaliteit. Er heerst een afhankelijkheidssyndroom: veel zwarten wachten af tot de staat hen een huis en een baan geeft. Tijdens de Apartheid hadden ze als goedkope arbeidskrachten werk en kregen een huis van de staat. Eigen initiatieven en een wij-gevoel werden niet getolereerd.

Daar komt de boycotmentaliteit bij. Sinds eind jaren zeventig is het betalen van diensten als elektriciteit en water drastisch geboycot. Het niet-betalen is een verworvenheid van de strijd geworden, die de armen niet graag kwijt willen raken. Hetzelfde betreft het betalen van huur.
Dus moeten toekomstige huurders goed voorgelicht worden over dit soort verplichtingen.

Van binnenuit versterken
Het is een zware dobber om de mentaliteit te veranderen. Het nemen van eigen initiatieven – dat tijdens de Apartheid vakkundig door de blanken afgestraft werd – moet nog ontwikkeld worden.

Nodig is dat de beweging van binnenuit wordt versterkt. Maar omdat de meeste mensen ervaring en opleiding missen, komen ze er zelf niet uit en raken ze steeds meer in de versukkeling.
Inzet van nieuwe initiatieven moet zijn om de vaardigheden ter plekke te vergroten. Dat kan door training en onderwijs. Uiteindelijk doel is het opbouwen van een menswaardig bestaan in een prettige buurt.

RDP, GEAR: macrotrends in Zuid-Afrika
Het ‘Freedom Charter’ (1955) stond aan de basis van het verkiezingsprogramma van het ANC in 1994. Dit Charter heeft ook de basis gelegd voor het eerste grote hervormingsprogramma in het democratische in Zuid-Afrika: het Reconstruction and Development Programme (RDP). Het RDP was vooral gericht op het doorvoeren van politieke en maatschappelijke hervormingen. Huisvesting was daarbij een van de speerpunten om politieke beloftes aan het volk na te komen.

Met de overgang naar de Growth, Employment and Redistribution (GEAR) strategie is de nadruk komen te liggen op economische groei als motor voor alle ontwikkeling. Aan woningbouw wordt een belangrijke rol toegekend om economisch herstel in gang te zetten. Vanuit dit economisch liberaal beleid stuurt de Staat aan door middel van stimuleringsmaatregelen. Zo ook voor volkshuisvesting. Het subsidiestelsel voor woningen is in de loop van jaren ook verder uitgebreid met subsidies voor ruimtelijke ontwikkeling.

De economische vooruitgang is veelbelovend in Zuid-Afrika en ook het politieke klimaat is stabiel. De kritiek groeit, maar het geloof in een regenboognatie en ‘a better life for all’ is nog niet verloren. De tweedeling in de maatschappij wordt echter steeds scherper. Voorheen een sterk raciale scheiding, tegenwoordig een scherpe scheiding naar inkomen. Naast deze ongelijke inkomensverdeling vormen criminaliteit en de Hiv/Aids-epidemie een enorme uitdaging. Niet alleen is de Hiv/Aids-epidemie van een grote omvang, de (non!)-respons van de overheid verergert de situatie.

De effecten van Hiv/Aids op economische, sociale en maatschappelijke ontwikkelingen zijn al duidelijk merkbaar. Maar ook de criminaliteitscijfers zijn nog steeds ontmoedigend. Daarbij doet criminaliteit zich voor in vele gedaantes: van zware misdaad tot witte-boorden-criminaliteit, van een zwak gerechtssysteem tot overvolle gevangenissen. De zoektocht is nog gaande naar een balans tussen economisch hervormingsbeleid en sociaal-maatschappelijke vooruitgang.

Volkshuisvestingsbeleid: een nieuwe richting

In 2004 heeft het Zuid-Afrikaanse Ministerie van volkshuisvesting haar nieuwe beleidsstrategie gepresenteerd met ‘Breaking New Ground’. Alhoewel gepresenteerd als een breuk met eerder beleid, bouwt het hier in grote mate op voort. Nieuw is de focus op private partijen, met name het betrekken van de private sector bij de ontwikkeling van een woningbouwmarkt. Leidraad voor woningbouw is daarbij de vraag, voorheen was dit aanbod gestuurd. Er wordt nu sterk gestuurd op het integraal ontwikkelen van volkshuisvesting om te komen tot stadsvernieuwing, integratie, binnenstedelijke herstructurering, compactere steden en het ontwikkelen van sociale en economische infrastructuur.

Al met al heeft Breaking New Ground er toe geleid dat het huisvestingsbeleid in Zuid-Afrika aan het veranderen is. Het ontwikkelen van duurzame, integrale, inkomensgespreide gemeenschappen is een speerpunt. Kwaliteit gaat voor kwantiteit. En er komt aandacht voor stadsvernieuwing. Participatie van bewoners is een integraal onderdeel van de nieuwe politiek. Dit komt met name ook tot uitdrukking in de methode van “integrated development planning”. Meer over IDPs is verderop te vinden. zie ook website: www.housing.gov.za.

Overzicht van de belangrijkste beleidsdocumenten en wetgeving met betrekking tot woningbouw, zie: Schema wetgeving (PDF)

Sociale woningbeleid

Sociale woningbouw, in de huidige vorm is relatief nieuw in Zuid-Afrika. In 1994 richtte de overheid zich met name op het bouwen van zogenaamde RDP-woningen. Woningen voor de allerarmsten, in eigendom van deze groep. Het White Paper on Housing (1994) is het eerste belangrijkste beleidsstuk geweest voor woningbouw, waarbij de nadruk lag op RDP-housing. Vanaf 1997 is er ook een begin gemaakt met het ontwikkelen van een sociale huursector. Nadat in 1997 al de Housing Act was aangenomen, volgde er in 1999 ook de Rental Housing Act.

De Rental Housing Act is echter algemeen van aard en geeft weinig bescherming aan huurders. Voor de sociale huursector is er daarom apart beleid ontwikkeld, waarvan in middels ook een wetsontwerp is voorgesteld. De 'Social Housing Policy’ richt zich specifiek op de ontwikkeling van een sociale huursector. Met het sociale woningbouwbeleid is een begin gemaakt om woningbouw op een integrale wijze aan te pakken en zo te komen tot een duurzame leefomgeving. De inrichting van de openbare ruimte is minstens zo belangrijk geworden als de bouw van woningen. Speelplekken, parken en ontmoetingsruimten en de openbare ruimte wordt nu als integraal onderdeel van het realiseren van sociale woningbouw gezien.

Herzien subsidiesysteem

Het huidige subsidiesysteem voor volkshuisvesting in Zuid-Afrika kent beperkte mogelijkheden voor het financieren van sociale woningbouw. In principe kent men in Zuid-Afrika alleen de objectsubsidie voor sociale woningbouw, gekoppeld aan een huishouden. Nieuw is de projectbenadering. Waren er vroeger subsidies voor de bouw van individuele huizen, nu zijn er projectsubsidies. Daardoor is het mogelijk een mix van goedkope tot duurdere woningen te bouwen. Dit voorkomt het bouwen voor één doelgroep, en dus ook segregatie.

De institutionele housing subsidie is alleen maar beschikbaar voor geregistreerde ‘social housing institutions’. Deze instituties moeten ook zelf kapitaal investeren in het creëren van de woningvoorraad. Nu het subsidiesysteem is opgerekt, kan 20% van de woningen worden gebouwd voor de iets betere klassen. Het gaat om een grote groep mensen die net boven de inkomensgrens voor de vroegere weggeefwoningen zitten. Voor deze ‘werkende armen’ zijn huurwoningen van redelijke kwaliteit een uitkomst. Daar kunnen woningcorporaties een rol spelen. Temeer als ze ook zorgen voor het ontwikkelen van een fysiek, sociaal en economisch leefbare woonomgeving.

Voor de goedkeuring van sociale huisvestingsprojecten is ‘kwaliteit van de leefomgeving’ en belangrijk criterium geworden. Huidig doel is om in totaal 50.000 units in vijf jaar op te leveren. Alhoewel een relatief klein aandeel in de totale woningproductie is dit een grote uitdaging voor de sociale huursector in Zuid-Afrika.

Social Housing Institutions zijn een belangrijk onderdeel van het sociale huisvestingsbeleid. Overigens is een Social Housing Institution een breder begrip dan een Nederlandse woningbouwcorporatie. Het omvat alle geregistreerde non-profit organisaties die met subsidie woningen (ver)bouwen en beheren; gemeentelijke woningbedrijf zijn niet toegestaan in Zuid-Afrika. Een belangrijke is wel toebedeeld aan gemeentes in de aanwijzing van locaties en de aanpak van een integrale benadering. De South African Local Government Association (SALGA) ondersteunt gemeenten in hun rol bij het ondersteunen van de sociale huisvestingssector. Zo heeft de SALGA een ‘Social Housing Toolkit’ ontwikkeld voor haar leden.

Uitdagingen voor de toekomst
Sociale huisvesting moet heel breed worden gezien. Gezien de problemen, liggen er ruimtelijke, economische en sociale uitdagingen.

- Ruimtelijk: in de meeste Zuid-Afrikaanse steden leeft de zwarte bevolking ver buiten de stad, in townships of RDP-wijken. Sociale huisvesting richt zich juist op ontwikkeling in binnensteden en in de voormalige bufferzones, die de scheiding van stad en townships vormen.

- Economisch: de extreem hoge werkloosheid (tot soms 80% in de townships) werkt ontwrichtend. In steden met zo’n hoge werkloosheid en zoveel ongeschoolde mensen zijn trainingen uiterst belangrijk. Voor dit soort trainingen kan woningbouw een aanknopingspunt bieden. Zoals trainingen in metselen, timmeren, schilderen en elektrotechniek. Ook moet ondernemerschap in de bouwsector gestimuleerd worden. Evenals het prikkelen van kleine ondernemingen om de buurt schoon en veilig te houden. Tenslotte moeten nieuwe wijken dichtbij werk, markten en transport gebouwd worden. De sociale huursector draagt hier maar marginaal aan bij, andere huisvestingsprogramma (bijvoorbeeld het informal settlement programme) richten zich hier wel op.

- Sociaal: de townhips worden gekenmerkt door hun eigen etnische groep en kleur. De townships van de kleurlingen, die tijdens de Apartheid meer privileges hadden, liggen dichterbij de stad. De zwarten werden zo ver mogelijk van de stad in hun eigen townships gehuisvest. Het nieuwe beleid stelt dat vermeden moet worden om uitsluitend arme woongebieden te bouwen. Doel is juist om goedkope woningen te integreren met huur- en koopwoningen. En om een mix in etnische achtergrond te krijgen. Bewoners moeten optimaal betrokken worden bij de ontwikkeling van hun wijk. Dit kan door informatie, educatie, training, en kennisoverdracht. Met als doel: verantwoordelijke bewoners.

Het ontwikkelen van werkgelegenheid, vaardigheden en verantwoordelijkheidsgevoel staat hoog in het vaandel. Evenals een solide samenwerking tussen gemeenten, provincie, private partijen en de gemeenschap. Idealiter zijn de mensen van Zuid-Afrika de hoeksteen van het huisvestingsbeleid in Zuid-Afrika geworden.

Wat betekent het nieuwe woningbouwbeleid voor samenwerkingsverbanden?

De sociale huursector wordt steeds meer ingebed in beleid en wetgeving. Dit betekent dat er een duidelijkere en heldere kaders zijn voor social housing institutions. Maar het betekent ook dat er meer verwacht wordt van deze instituties en dat meer professionaliteit nodig is om voort te bestaan. Met deze duidelijke kaders kan de ondersteuning vanuit Nederland aan Zuid-Afrikaanse corporaties én gemeentes bijdragen aan professionalisering van de sector.

Samenwerkingsverbanden, zoals stedenbanden, moeten allereerst rekening houden met de totaal andere werksituatie in Zuid-Afrika dan in Nederland. Een volkshuisvestingsproject ligt daar veel lastiger. Enkele verschillen:
- In Nederland subsidieert de overheid sociale woningbouw al negentig jaar. Bovendien bestaan er individuele huursubsidies en beschikken huishoudens altijd over een vorm van inkomen.
- De hiv/aids ontwricht de samenstelling van huishoudens; met name de productieve bevolking valt weg
- Er zijn minder overlast van jeugdbendes die rondhangen en bewoners en buitenstaanders molesteren.
- Er is in Nederland beduidend minder criminaliteit.

Een grote fout bij een sociaal woningbouwproject is de gedachte dat het project is afgerond zodra de woningen zijn opgeleverd. Maar de beheerfase is juist de grote uitdaging, zowel voor de social housing institutions als voor de bewoners.. Bedacht moet worden dat wat in Nederland in honderd jaar is ontwikkeld, in Zuid-Afrika niet in tien jaar kan.

Capaciteitsopbouw
Daarbij komt dat er in Zuid-Afrika nog geen ervaring is met volkshuisvesting. Er zijn geen ervaren corporatiedirecteurs en –medewerkers. De infrastructuur voor volkshuisvesting is nog in ontwikkeling. Zoals subsidiesystemen; richtlijnen voor woningbouwcorporaties; en een toetsingsorganisatie. Daardoor is er nog steeds wildgroei in corporaties.

De twee Nederlandse technical assistants, ingehuurd binnen het MoU2, helpen met de capaciteitsopbouw. Bijvoorbeeld door trainingsprogramma’s voor de Social Housing Foundation (SHF), www.bshf.org/en/, op te zetten. Van deze trainingen kunnen woningbouwcorporaties gebruik maken. Daar leren ze hoe ze bijvoorbeeld omgaan met incassoproblemen. Of hoe ze hun organisatie klantgestuurd maken.

De Social Housing Bill

Begin november 2006 is de Social Housing Bill bekend gemaakt in de Staatskoerant van Zuid-Afrika. Op dit moment kunnen partijen voorstellen tot aanpassing indienen, alvorens de Bill door het parlement aangenomen kan worden. Het inspraakproces kan nog wel even gaan duren, is de verwachting. Zo wordt er gesteld dat er veel te weinig verantwoordelijkheden en krijgt de nieuw op te richten Social Housing Regulation Authority wel erg veel verantwoordelijkheden en macht. Zie de bijlage “Social Housing Bill”.

Uit deze (draft) Social Housing Bill blijkt in elk geval duidelijk dat de herziene definitie van sociale woningbouw veel verder gaat dan die tot voor kort werd gesteld. Sociale woningbouw kan in de toekomst alleen nog maar door geregistreerde ‘social housing institutions’ worden gerealiseerd. Daarbij moet ieder sociale woningbouwproject goedgekeurd worden (door de provincie) en gebouwd worden in een zogenaamde ‘restructuring zones’. Op dit moment zijn er 13 steden die ‘restructuring zones’ mogen aanwijzen.

In de voorgestelde Social Housing Bill wordt de provinciale overheid meer verantwoordelijkheden toebedeeld dan de lokale overheid. Zo blijft de provinciale overheid het beheer over subsidies houden. Lokale overheden hebben slechts een adviserende rol in het aanwijzen van ‘restructuring zones’. Veruit de belangrijkste taken worden toebedeeld aan de ‘Social Housing Regulatory Authority’ (SHRA).

Zo wordt de SHRA, in het voorgestelde plan, o.a. verantwoordelijk voor het goedkeuren van het ‘sociale woningbouw investeringsplan’, het verstrekken van institutionele (organisatieopbouw en –ontwikkeling) subsidies aan de ‘social housing institutions’ en het registratiebeheer van corporaties in Zuid-Afrika. Bestaande corporaties in Zuid-Afrika worden verplicht om zich te registreren en te worden geaccrediteerd. Verder worden zij verplicht prestatie-afspraken te maken met de gemeente en moeten zij jaarplannen voorleggen aan de SHRA.

Verdere ontwikkelingen van de ‘Social Housing Bill’ zijn te volgen via www.housing.gov.za en www.shf.org.za.

Onderzoeken

1. Samenwerkingsprojecten tussen Nederland en Zuid-Afrika:
Verschillen in context en knelpunten, rapport in opdracht van Habitat Platform Zuid-Afrika (2002):
www.habitatplatform.nl/upload/docs/onderzoek_defversie3.pdf

Samenvatting rapport:

Steeds meer Nederlandse corporaties en gemeenten zijn betrokken bij woningbouwprojecten in Zuid-Afrika. Maar zij stuiten bij de uitvoering ervan vaak op dezelfde problemen. Veel gemeenten en organisaties zijn zowel in Nederland als in Zuid-Afrika teleurgesteld in de resultaten van stedenbanden.
Oogmerk van het rapport ‘Samenwerkingsproject tussen Nederland en Zuid-Afrika: verschillen in context en knelpunten’ is dat partners van de ervaringen leren. Waardoor samenwerkingsovereenkomsten weer in goede banen kunnen worden geleid.

Het eerste doel van dit soort samenwerkingsprojecten is niet langer meer het bouwen van huizen, maar het versterken van de samenleving. Daarbinnen kan een woningcorporatie een plaats krijgen. Het rapport biedt hiervoor een handleiding en tips.

2. Closing the gap , 2004, VNG International

Samenvatting rapport:
Dit onderzoek laat zien hoe de cultuurverschillen tussen Nederland en Zuid-Afrika vaak worden onderschat. Waardoor samenwerkingsprojecten voor volkshuisvesting vertragingen oplopen.

Het onderzoek is gebaseerd op gesprekken met ambtenaren en bestuurders van gemeenten, provincies, woningbouwverenigingen, en met huurders. Het geeft richtlijnen voor een goede samenwerking. Het gaat in op interculturele communicatie en de knelpunten daarin. Aan de ene kant de Nederlandse directheid. Aan de andere kant de Zuid-Afrikaanse angst voor gezichtsverlies. En ook: de ogenschijnlijk ongemotiveerde, afwachtende houding van Afrikanen.

Een van de aanbevelingen is dat betrokkenen deelnemen aan cursussen voor uitzending van ambtenaren. VNG International, Kontakt der Kontinenten en het KIT bieden die aan.
Ook zou een ervaren mentor aan nieuwkomers toegewezen kunnen worden.